En gång frågade jag dåvarande försvarsminister Peter Hultqvist var den röd linjen i närmandet till Nato gick. Han svarade att det var medlemskapet, med ömsesidiga försvarsförpliktelser som uttrycks i fördragets artikel fem. Han höll linjen konsekvent – fram till, enligt egen utsago, klockan 08.15 den 11 april 2022. I diskussionen kring den svenska Nato-ansökan kom Hultqvists deklarerade motstånd vid den socialdemokratiska partikongressen i november 2021 – ”jag kommer definitivt aldrig så länge jag är försvarsminister att medverka i en sådan process, det kan jag garantera alla” – att uppmärksammas. Var det en djupt rotad uppfattning eller mest ett sätt att vinna förtroende och utrymme för att fortsätta närma Sverige till Nato? För samtidigt som han hävdade orimligheten i ett medlemskap så bidrog sannolikt den politik han förde – som innebar ett kraftigt närmande till försvarsalliansen – till såväl ett mentalt som reellt minskat avstånd till Nato och till att förändra bilden av militäralliansen i det svenska medvetandet. Det är därför på sin plats att istället för motståndet mot ett Nato-medlemskap uppmärksamma Peter Hultqvists och den förändrade säkerhetspolitikens roll i och betydelse för att tanken förbereddes och verksamheter i praktiken anpassades.
Av Markus Alexandersson
Det socialdemokratiska motståndet mot ett svenskt Nato-medlemskap grundade sig i en uppsättning av faktorer: hänsyn såväl till opinionen, till Finland och till betydelsen av att ett förändrat ställningstagande skulle riskera en nödvändig säkerhetspolitisk sammanhållning inom det regerande och största partiet. Den historiskt förankrade hållningen, strävan efter att tydliggöra en utrikespolitisk identitet och att med ett bibehållet ställningstagande också motivera riktigheten och det kloka i säkerhetspolitisk historia, är andra faktorer som spelade roll. Samt uppfattningen att ett medlemskap givet den säkerhetspolitiska situationen inte var nödvändig, att rådande ordning var fullt tillräcklig.
Den allmänna opinionen var också att betrakta som avvaktande, vilket i och för sig mer kan vara ett resultat av Socialdemokraternas tydliga hållning i frågan än tvärtom. Att bryta upp en ordning som ansågs fungera ansågs inte vara värt besväret. På så sätt kan man säga att Nato-motståndet grundades både i en realpolitisk bedömning som att det blev en dogm som på sätt och viss bidrog till en förutsägbarhet kring Sveriges position.
Svensk försvars- och säkerhetspolitik har i viss mån förändrats i så motto under 2010-talet att den har kommit att sammanfattas genom en doktrin som fått namn av Peter Hultqvist, försvarsminister 2014-2022. Vad Hultqvist-doktrinen består i har av statsvetaren Anna Wieslander sammanfattats i tre komponenter. Dels handlar det om att att bygga motståndskraft och kapacitet för nationellt försvar, dels om fördjupat samarbete såväl bilateralt som med Nato, fast utan säkerhetsgarantier, samt starkt stöd för en regelbaserad säkerhetsordning och tydlighet gentemot Ryssland, samt betoning av den så kallade solidaritetsförklaringen, vilken kommer att beskrivas senare.
Efter kalla krigets slut kom Sverige och andra europeiska alliansfria länder att navigera på en spelplan med nya och delvis oklara spelregler. De villkor som konstituerat positioner i ett internationellt system fanns inte längre. Men också villkoren för framtiden råkade var oklara. Hade den eviga freden inträtt? Var det självklart att Ryssland skulle gå från mörker till ljus och bli som den demokratiska västvärlden? Och vad var Sverige i de egna och andras ögon om Sverige inte längre var vad Sverige brukade vara: en stark röst som i kraft av neutralitetspolitiken kunde vinna trovärdighet och handlingsutrymme genom oberoende?
EU-medlemskapet innebar en delvis smärtsam men också en frigörande process. Under en längre period odlades en svenskhet genom att åberopa en distans till det andra europeiska som Sverige inte var en integrerad del av. Europa liksom hotade det unikt svenska, illustrerat inte minst genom de symboliska men på många sätt diametrala frågorna om snus och Systembolaget. Tillgången till en stor marknad bejakades medan rädslan för inflytande över svensk lagstiftning och sedvänjor bibehöll en skepsis som delades av såväl stora delar av det politiska etablissemanget som i folkdjupet. Det visar inte minst författaren Per Wirténs Europatrilogi.
Historikern Klas-Göran Karlsson har beskrivit statsminister Göran Perssons engagemang för och initiativ kring Förintelsen som ett sätt för Sverige att i efterhand ”gå med i andra världskriget”. När Förintelsen efter hand fått betydelsen som den tydliga moraliska referenspunkten och andra världskriget som Europas vägval fanns intentionen att placera sig självt på rätt sida av historien. När det inte gick att göra det gjorda ogjort kan man kanske se en del vägval på 1990-talet som ett sätt att i efterhand antingen kompensera för det som vissa kallar historisk passivitet eller som en logisk följd av idén om den aktiva utrikespolitiken under nya villkor agera med de förutsättningar som nu fanns. Antingen det ena eller det andra – fast kanske i själva verket en kombination av dessa faktorer – kan förklara Sveriges kommande och påtagliga vilja att spela en aktiv roll genom internationella insatser, vilket man aktivt och med stort engagemang kom att göra.
Den här artikeln syftar till att beskriva hur Sverige gått från en neutralitetspolitik med alliansfriheten som främsta uttryck för den till försvarssamarbeten och deklarationer om hur säkerhet skapas tillsammans. Därför kommer de viktigaste samarbetena och händelser som påverkat svensk försvars- och säkerhetspolitik och frågor kring en regelbaserad ordning att mer eller mindre kronologiskt beskrivas.
Även om Natos roll efter kalla krigets slut kunde betraktas som något oklar hade organisationen trots allt en stark attraktionskraft. Naturligtvis var de forna Warszawapaktstaternas syn på sin egen säkerhet och av erfarenhet en känsla av ett fortsatt opålitligt Ryssland som Sovjetunionens efterföljare ett huvudsakligt argument för viljan att få bli medlemmar i Nato; det går emellertid inte att bortse från de mer kulturella och mjuka värdena av att radera ut kalla krigs-dikotomin om ett Öst- och ett Västeuropa genom att samla europeiska länder i samma organisationer.
Samtidigt som det var en utveckling som Nato avsåg att bejaka identifierade man risker med en snabbt utökad allians. Lösningen – som inte sällan har beskrivits som genialisk – blev ett utvecklande av samarbetsformen Partnerskap för fred (PFF). Den fördröjde medlemskapsambitionerna men inledde processer som i efterhand kan sägas ha såväl standardiserat europeisk militär förmåga, såväl för insatser ”out of the area” som i det territoriala försvaret, som förstärkt den transatlantiska länken och under lång tid fördjupat integrationen på olika nivåer och banat väg för en kraftig utökning av medlemskretsen.
Sverige ingick, efter ett Riksdagsbeslut, i samarbetet 1994. Efter att PFF etablerades kom det sedan att utvecklas, bland annat genom mer individuellt anpassade lösningar för varje partnerland. När sedan medlemskretsen också har utökats har behovet av mer skräddarsydda relationer identifierats. Natos synsätt att inkludera partners i djupa samarbeten utan medlemskap kan från början sägas vara ett sätt för Nato att möta sovjetiska satellitstaters önskan att bli medlemmar men kom för Sverige att bli ett sätt att skjuta frågan om medlemskap åt sidan.
Balkankrigen under 1990-talet kom att för första gången på länge engagera FN i Europa. För Sverige hade FN varit den centrala samarbetsorganisationen och Sverige hade bidragit till FN-insatser i bland annat Suez, Kongo och Libanon. Efter FN-resolution 1031 1995 kom Sverige att bidra med en bataljon i Bosnien Hercegovina till fredsstyrkan IFOR, vilken sedan blev SFOR. FN-insatsen utgjordes av ett stort antal europeiska länder, förutom Sverige även andra alliansfria stater. Vad som är angeläget att understryka är att den entusiasm som Sverige, och även Finland, visade genom i såväl vilken omfattning som hur snabbt man kom att bidra med trupp var större än flera andra staters. Nato koma sedan att överta kommandot för insatserna på Balkan, vilket innebar att Sverige för första gången kom att delta i militära operationer under Nato-kommando.
Inom ramen för PFF utvecklades en planeringsprocess för partnerländerna som i stort skulle likna den inom alliansen, men också anpassas efter partnerländernas behov och önskemål. Partnership for Peace Planning and Review Process (PARP) är en möjlighet till bilateralt samarbete mellan Nato och varje partnerland. Sverige anslöt sig 1995 och processen blev en integrerad del av den svenska försvarsplaneringsprocessen, möjlig att använda såväl i det nationella territoriella försvaret som i internationella krishanteringsinsatser. Vartannat år fastställs en handlingsplan (Individual partnership and cooperation plan IUPCP). Forum för dialog är ett koncept där Nato och samtliga partnerländer deltar. En annan frivillig samverkansform inom PFF är Operative Capacity Concpetet (OCC) som syftade till utvärdering av förhand. Det är ett koncept som bedömer och utvärderar bland annat interoperabilitet – det vill säga förmåga till operativt samarbete – med andra länders förband samt andra militära förmågor.
Samarbetet med Nato skedde egentligen inte utifrån ett behov av ökad nationell säkerhet, bedömningen efter omvälvningen i östra Europa var att det nu inte förelåg något hot mot staters territorier. Istället skedde det utifrån ambitionen att medverka i internationella insatser.
Sverige uppvisade en stor vilja till deltagande i dessa och var också pådrivande i arbetet med att finna former i syfte att förbättra möjligheterna för icke-medlemmar att medverka i Nato-ledd krishantering. De så kallade Petersbergsuppgifterma, utifrån platsen där beslutet fattades, hade tillkommit utanför EU-ramen i 1990-talets början men inkluderades sedan i det nya EU-fördraget som trädde i kraft under 1999 efter betydande påtryckningar från svensk sida. Ambitionen att få spela en betydande roll var påtaglig.
När USA drabbades av terrordåden, utförda av gruppen al-Qaida 2001 – bland annat genom planen som flög i i World Trade Center – aktiverades för första gången artikel fem av Nato, efter initiativ från det attackerade USA. Artikeln hade tillkommit för att USA skulle komma till Europas räddning i händelse av en väpnad attack från en annan stat, istället kom den nu att användas vid en attack i USA, utförd av en internationell terrorgrupp. Sympatierna från resten av världen var stark, inte minst från Rysslands president Vladimir Putin som lovade solidaritet med och stöd till USA. Detta illustrerar väl den stämning som då rådde och det nära samförstånd som kännetecknade relationerna mellan Ryssland och Nato, även om Natos bombningar i Serbien 1999 hade frestat på dessa. När al-Qaida bedömdes utgå från Afghanistan och ledaren Osama bin-Laden erhöll utrymme och visst beskydd av Taliban-regimen gav FN: s säkerhetsråd klartecken för militär intervention i syfte att bekämpa och slå ut terrororganisationen. En bred internationell koalition agerade under USA:s ledning i Afghanistan. För Sveriges deltagande fanns ett brett stöd i Riksdagen.
När USA 2003 istället fokuserade på sina insatser i Irak från 2003 – vilket inte samlade samma breda internationella allians och inte heller fick ett tydligt mandat från FN – tog Nato över ledningsansvaret för den internationella säkerhetsstyrkan ISAF i Afghanistan. Från regeringens håll uttryckes att ett mål med Sveriges deltagande i dessa Nato-ledda operationer var att få ”tillfälle att utveckla och vidmakthålla förmågan till internationell krishantering i stora och komplexa insatser”. Sverige ledde vid ett par tillfällen ISAF i ett av de geografiska områdena i norra Afghanistan. Efter ett tag fattades beslut om att utöka det högsta antalet medverkande svenskar i insatsen, från 600 till 855 personer.
Sverige och Finland har vid flera tillfällen agerat tillsammans i relationen till Nato. De båda länderna har också tagit initiativ till fördjupat integration utifrån identifierade brister i samverkan för att förbättra icke-medlemmarnas roll i Natos ledningsstruktur. Inför toppmötet i Riga 2006 presenterade Sverige och Finland ett förslag som syftade till förbättrad information. Syftet var att öka såväl effektiviteten som säkerheten. Sedan 2008 har Sverige deltagit i en samverkansform med syftet att förbättra flygtransportkapaciteten i Europa. Strategic airlift capability, som samarbetet kallas, kom till 2006 och var öppet för de länder som önskade delta. Sverige och Finland blev de första icke-allierade länderna att ansluta sig, vilket återigen visar den starka intentionen från dessa länder att successivt fördjupa samarbetet på en rad olika områden. Sverige och Finland har också samverkat med Nato genom exempelvis strategisk transportkapacitet och har vid tiden förbindelseofficerare vid Natos centrala staber i norra Europa, dels i Brunssum i Nederländerna och dels i Szczecin i Polen.
Det nordiska samarbetet har fördjupats och breddats på olika sätt men har egentligen ingen lång historia. Det var först 2007 som man på allvar påbörjade diskussioner om fördjupat samarbete, något som började i relationerna mellan försvarsmakterna och sedan blev en politisk angelägenhet. Framförallt var det utifrån ekonomisak faktorer och behov av att effektivisera sin verksamhet som drev fram samtalen om samarbete.
Det nordiska samarbetet har inom många områden av naturliga skäl varit djupt och institutionaliserat, inte minst genom Nordiska rådet som är ett samarbete både mellan ländernas parlament och regeringar och som även främjar samarbeten inom civilsamhällena. Samarbetet har emellertid inte omfattat försvars- och säkerhetspolitiken. Först 2009 etablerade man former för ett nordiskt försvarssamarbete som ett resultat av en utveckling av en mer fördjupad samverkan på militär nivå. Samarbetet fick namnet Nordic Defence Cooperation och förkortas Nordefco. Finland tillkom sist i diskussionerna inför det politiska beslut som fattades i november 2008.
Vid organisationens möte i Helsingfors 2009 kom man överens om att samarbetet skulle omfatta all typ av försvarssamarbete och verka inom en sammanhållen struktur. Man satte då upp nio mål om att bland annat verka för ökad interoperabilitet och agera gemensamt för att identifiera och komma överens inom försvarsfrågor som man hade gemensamma intressen kring. Idéerna blev till en början mer av just idéer och samarbetet bedömdes inte som särskilt framgångsrikt. Det ökade samarbetet inom Nato och anpassningen till alliansens standard blev också en grogrund för ett ökat nordiskt samarbete.
Inom ramen för EU:s krishnatering skulle tillfälliga stridsgrupper skapas för att på kort varsel kunna sättas in. Under 2008 tillkom därför Nordic Battle Group under svensk ledning. Grupper har sedan satts upp vid ytterligare tillfällen med syftet att med kort varsel och efter beslut i EU agera för att hantera olika typer av kriser.
Solidaritetsförklaringen från 2009 kan ses som ett vägskäl i förståelsen av svensk säkerhetspolitik, men också som en omtvistad och svårtolkad doktrin. Riksdagen beslutade genom försvarsbeslutet att ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Sverige bör därför kunna såväl ge som ta emot militärt stöd”. Solidaritetsförklaringen hade arbetats fram genom den så kallade Försvarsberedningen, vilken är en politiskt tillsatts grupp som bereder arbetet inför det som blir regeringens försvarsproposition och Riksdagens beslut kring prioriteringar för det svenska försvaret, oftast och huvudsakligen för en period om fem år framåt. Denna doktrin innebar att Sverige både sade sig komma till andra staters beskydd samt förvänta sig detsamma från dem, vilket var en tydlig förändring av svensk säkerhetspolitik, men vars betydelse blev omdiskuterad då inga andra stater gjorde liknande utfästelser. Å andra sidan trädde Lissabonfördraget i kraft vid samma tid med en stark skrivelser om att EU-länderna med alla till buds stående medel skulle komma ett annat EU-land till stöd vid händelse av väpnad konflikt. Detta omfattade även de EU-länder som var konstituerat neutrala, även om om det stod att hänsyn skulle tas till varje medlemsstats särskilda säkerhetspolitiska karaktär. Styrkan i den svenska doktrinen var att den hade brett stöd och hade framförhandlats genom Riksdagen.
Fokus var emellertid fortsatt på internationella operationer, som Afghanistan, Mali och Libyen. Trots Rysslands anfallskrig mot Georgien 2008 sågs Ryssland inte som ett större hot mot vare sig den regelbaserade ordningen eller mot andra staters territorier eller oberoende. Efter ett besök i Moskva skrev försvarsberedningens ordförande så sent som 2013 att Ryssland drar sig österut och att ”Europa är säkrare än på länge”.
Även om västvärldens reaktioner efter Rysslands invasion och annektering av Krim 2014 har betraktats som allt för mild och avvaktande fick det ändå konsekvensen att USA kom att öka intresset för Europa genom ökad truppnärvaro och garantera säkerheten för de baltiska staterna. En under lång tid allt djupare samverkan på flera olika nivåer, inte minst till följd av svenska truppbidrag i Nato-ledda insatser, ledde till ökade kontakter och i längden ett mer formellt samarbete. I maj 2016 undertecknade Sverige och USA en gemensam avsiktsförklaring om ökat samarbete inom fem olika områden: interoperabilitet, försvarsmateriel, övning- och träningsverksamhet, forskning och utveckling samt multinationella operationer. Svenska förbindelseofficerare kom att placeras inom flera olika regionala Nato-högkvarter som tillsammans med andra och täta kontakter i de båda huvudstäderna upprätthöll och fördjupade personliga kontakter som säkert inte bör underskattas när en långvariga integrationen ska förklaras.
Även om det nordiska samarbetet ökat brett har det mellan Sverige och Finland haft en särställning. Det har varit såväl det mest dynamiska som djupa. Under 2014 beslutade båda staterna om en gemensam handlingsplan och några år senare hade staterna utvecklat former även för samarbete vid krig genom förberedelser av möjligheter att ge stöd och operera på varandras territorium vid händelse av gränskränkning och väpnad konflikt. I september 2020 undertecknades ett trilateralt samarbete mellan Sverige, Finland och Norge om att fördjupa militärt operativt samarbete kring gemensamt agerande i kris och konflikt, vilket signalerade en ny typ av samarbete.
Det mesta av det offentliga samtalet kring Sveriges långsamma men tydliga närmande till Nato har handlat om de politiska besluten och processer inom partier. Samtidigt som politiska ställningstaganden har deklarerats och avvägningar gjorts har en integration skett i praktiken. Svenska stabsofficerare har sedan ett antal år funnits i Natos strukturer och utvecklat relationer, erövrat och implementerat såväl ett språk som ett tänkande.
Sveriges partnersamarbete med Nato utvärderas i en statlig utredning 2016. I den konstaterades bland annat att när Nato genom insatserna i Bosnien, Kosovo och Afghanistan kom att få något av rollen som underleverantör till FN kom Sverige och andra icke-allierade länder som däremot var partners i PFF att ge dessa insatser en ökad legitimitet och trovärdighet. Detta bidrog till att etablera Nato som en aktör inom globalt fredsfrämjande, en roll man inte hade haft tidigare. Konceptet byggde på att det var partnerlandet som självt definierade innehåller i samarbetet och att frågan om medlemskap sköts åt sidan. Detta bidrog till ett brett och starkt politiskt stöd i Sverige för formerna för samarbetet. Alliansfriheten kunde fortsatt motiveras och bestå då frågor kring ömsesidiga åtaganden inte var aktuella vid krishantering utanför alliansens geografiska område.
För att ytterligare kunna fördjupa och anpassa samarbetet beslutades om ett nytt ramverk vid toppmötet i Wales 2014. Enhanced Opportunities Programme (EOP) erbjöds till Australien, Georgien, Jordanien samt Finland och Sverige och var den mest avancerade typen av samarbete, där det till stora delar var upp till partnerlandet att definiera innehållet. Detta kom också att kallas för ett guldkort och betraktades inte som att Sverige tog ett steg närmare ett medlemskap, snarare att det möjligen ersatte ett medlemskap då samarbetet och formerna för detta fördjupades. Sveriges roll tillsammans med Finland var att utveckla lägesbedömningar av situationen i Östersjön.
I samband med samma toppmöte ingick Sverige ett samförståndsavtal med Nato, vilket senare befästes av Riksdagen och trädde i kraft den 1 juli 2016. Syftet med detta avtal, som kallas värdlandsavtal, är att reglera hur Sverige kan ta emot stöd av annan makt i såväl freds- som krigstid. Detta aktiveras när Sveriges bjuder in andra Nato-stater att verka på svenskt territorium och kommer även i bruk vid de gemensamma övningar som sker. Sverige hade länge dessutom haft en lagstiftning om att svenska förband endast kan delta i övningar vars syfte är fredsbefrämjande. I maj 2016 förändrades lagstiftningen så att Sverige kan delta i övningar kring territorialförsvar. Utredaren Krister Bringeus skriver i utredningen Säkerhet i ny tid att de förmågebyggande stödfunktioner som Sverige kom att engagera sig i ambitiöst saknar motsvarighet i övriga internationella samarbeten och att Sveriges samverkansförmåga kan jämföras med den som Nato-länderna har.
I fördragen har EU:s ambitioner på försvarspolitiken ökat, men i praktiken har såväl praktiska olikheter som perspektiv på vad man vill åstadkomma gjort att utvecklingen har varit långsam. Det har bidragit till andra initiativ, inte minst från brittisk sida. De initierade konceptet Joint Expeditionary Forces (JEF) som även omfattar de baltiska och nordiska länderna samt Nederländerna. Idén är att styrkan ska kunna agera antingen självständigt eller inom en FN-, EU- eller Nato-ledd insats. 2017 anslöt sig Sverige till JEF. Beroende på vilken insats som ska göras väljs vilka förbandsenheter som behövs, men det är möjligt med samtliga typer av stridskrafter som medlemsländerna har till sitt förfogande. Varje stat avgör själv om man vill bidra till varje enskild insats.
Även det bilaterala samarbetet med Norge har ökat markant, såväl på politisk som militärstrategisk nivå. Länderna har sedan 2017 försvarsattachéer på plats i respektive huvudstad efter några års uppehåll. En svensk förbindelseofficer är också verksam vid det operativa högkvarteret i Bodö. Med Danmark har samarbetet också fördjupats. För att öka den operativa förmågan inom marinen och flyget undertecknade staterna ett samförståndsavtal 2016. I maj 2018 ingick man ytterligare ett avtal som skulle möjliggöra militära flygningar över varandras territorium under fredstid.
Även om Sverige under en period fördjupat sitt samarbete med Nato har man också varit angelägen att göra detsamma bilateralt med USA, vilket man också gjort tillsammans med Finland. I maj 2018 undertecknades en trilateral avsiktsförklaring kring fördjupa praktiskt samarbete, vilket kan innebära mer omfattande övningar och mer underrättelseutbyte.
Under 2016 undertecknade de tre staterna ett avtal om en rad olika samarbeten. De nordiska länderna har även i rad fall gemensamt verkat för att upprätthålla goda relationer till USA och att formalisera dessa. Sedan 2013 äger årligen en försvarsdialog rum.
Ett av samarbetsformerna mellan allierade stater och partnerländer runt Östersjön sker inom ramen för det som kallas Norra alliansen. Nato och partnerländer samverkar också inom ramen för Natos snabbinsatsstyrka NRF. Andra exempel på samarbete är det som Tyskland leder och som syftar till förmågeutveckling, Framework Nations Concept (FNC). I syfte att stärka samarbetet har de nordiska länderna tillsammans med de tre baltiska staterna bildat Nordic-Baltic eight (NB8), ett samarbete som omfattar en rad olika säkerhetsområden. Genom det så kallade PINE-formatet förekommer dialog gemensamt mellan de nordisk-baltiska staterna och USA.
EU-initiativet Berlin plus var avsett för att EU bättre skulle kunna nyttja Natos ledningsstrukturer. Det hade inte varit självklart tidigare. Frankrike hade redan på 1960-talet utträtt ur Natos militära strukturer och återinträdde inte förrän 2009 då de också accepterade idéen om Natos roll för det kollektiva försvaret av Europa. I anslutning till beslut kring fördjupat samarbete mellan Sverige och Nato skedde också en sådan utveckling mellan EU och Nato. Vid toppmötet i Warszawa 2016 undertecknades en gemensam avsiktsförklaring. Sverige är för övrigt det enda EU-land som har deltagit i samtliga civila och militära insatser.
I inriktningspropositionen för Sveriges försvar 2016-2020 anges såväl att att försvarsförmågan behöver stärkas och att att bi- och multilaterala försvars och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas. I propositionen för försvarets utveckling efter 2020 betonades att bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet skulle fortsätta fördjupas och att dessa samarbeten bidrar till att höjda det nationella frösvarets förmåga och att förmågan att agera tillsammans med andra tjänar ett viktigt säkerhetspolitiskt syfte. Det uttrycktes också att försvarssamarbetet med Finland intar en särställning och ska ytterligare fördjupas samt att det trilaterala operativa försvarssamarbetet mellan Finland, Borge och Sverige ska implementeras i enlighet med den avsiktsförklaring som ingicks i september 2020.
Försvarsmakten hade länge åtnjutit svagt förtroende från svenska folket, uttryckt genom SOM-institutets mätningar, innan de vände. Från 2017 ökade stödet kraftigt – förmodligen utifrån såväl ett förändrat säkerhetsläge såsom den starka politiska förankringen kring behov av kraftigt utbyggnad – samtidigt som uppfattningen att Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp skulle ha möjlighet att försvara Sverige var lågt. Även när det kommer till frågan om ett svenskt Nato-medlemskap påbörjades förändringarna i opinionen långt innan den dramatiska vintern 2022. Redan 2013 skedde ett trendbrott i frågan då allt fler ställde sig positiva till ett medlemskap och under 2021 var andelen positiva och negativa lika stora. Våren 2022 – efter Rysslands storskaliga anfall i Ukraina – blev emellertid stödet för ett svenskt medlemskap större.
Man kan se det som att det till stor del var Finland som drog in Sverige i Nato. Man kan också välja att se det som att det var med hänsyn till Finland som Sveriges neutralitetspolitik och alliansfrihet fördjupades och på olika sätt förankrades. Finlands utsatthet och särskilda villkor, vilket dikterades av Sovjet, bidrag till framväxten av synsätt av ett behov av den så kallade nordiska balansen. Denna särskilda omständighet och insikt och vilja att agera gemensamt bidrog till en status quo där såväl Finland som Sverige agerade utifrån att ett Nato-medlemskap inte var nära förestående och istället utvecklade och fördjupade samverkan med Nato och med varandra.
Det hävdas ibland att Finland hade ett mer levande samtal kring ett eventuellt Nato-medlemskap – vilket bland annat manifesterades genom den så kallade Nato-optionen – och att det bidrog till att när säkerhetsläget kraftigt förändrades i och med den ryska storskaliga invasionen i februari 2022 fanns en helt annan beredskap att närma sig frågan och att det gjorde att det i Finland fanns en bättre jordmån för en förändrad position. Motståndet inom det socialdemokratiska partiet i Finland var att betrakta som lika förankrat som i det svenska.
Formella samarbeten och gemensam övningsverksamhet är det som är tydligast att se och mäta. Genom hur avtalen är utformade är det möjligt att se förändringar och redovisa dessa. Det som är mindre synligt och därmed svårare att utvärdera torde vara det informella närmande som sker i kölvattnet av det formella men på många sätt och långsiktigt kan ha lika stor betydelse. Om en stat är att betrakta som kompatibel, det vill säga ha en positiv inställning och andra förutsättningar till anpassning, desto lättare har den att närma sig en starkare maktpol. Detta sker genom processer genom anammande av normer och värderingar och genom att en gemensam syn på omvärlden utgör bas. Denna process tenderar att bli starkare ju närmare man är den starkare maktpolen och kan ske på olika plan. I grunden är det enskilda personer som utgör och skapar processen. Såväl militärer som politiker och andra tjänstepersoner möts genom övningar, arbetsgrupper och genom att svenskar arbetar internationellt, inte minst i Nato-högkvarteren. Detta innebär att enskilda personer utvecklar förtroendefulla relationer och gemensamt språk och liknande tolkningar.
Identiteters roll i internationell politik bör inte underskattas. Det är säkert möjligt att tala om staters identitet, i en svensk samtida kontext är föreställningen om önskad internationell identitet tämligen heterogen, vilket gör det svårt att tala om en svensk identitet. De olika partierna företräder olika linjer kring såväl identitetens betydelse som om målet är att hävda en typisk svensk sådan eller att sträva efter att anpassa Sverige till en föreställd majoritets- eller main stream-identitet. Relationen till EU och viljan till ökad integration har sett över tid varit starkare hos Moderaterna och Liberalerna (Folkpartiet) och svagare hos Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Beroende på vilken profil Europasamarbetet har haft och inom vilka områden EU:s makt ska fördjupas har stödet varierat. Vad som är angeläget att understryka är hur formeringar av regeringsalternativ kan ha påverkat partiernas syn på fördjupat samarbete. Sverigedemokraterna har varit ett starkt EU-kritiskt parti och med varierad styrka drivit kravet om ett svenskt utträde. Utgångspunkten har varit nationalistisk, att hävda ett svenskt oberoende. Denna kan delvis har förändrats i takt med fördjupande samarbeten med andra högerpopulistiska partier och odlandet av en europeisk identitet i relationen till världen utanför och de hot från den som man upplever. En anpassning till de andra högerpartierna i Sveriges Riksdag och en vilja att minska motsättningarna har emellertid inneburit att partiet tonat ner sitt EU-motstånd. På samma sätt – även om det får att finna delvis andra förklaringsmodeller – kan man se att Miljöpartiet förändrat sin inställning till EU, från negativt till positivt.
På liknande sätt kan man nog se Nato-processen. Kristdemokraterna och Centerpartiet ändrade möjligen ståndpunkt kring Nato som ett resultat av den mer likriktning som skedde inom ett flertal politikområden under Alliansåren. Att Sverigedemokraterna på stående fot bytte från hårt Nato-motstånd till att bli för ett svenskt medlemskap kan nog ses både utifrån opinionen – där partiets väljare visade sig vara positiva till ett medlemskap – men också den samordning som skedde inom det underlag till ett regeringsalternativ som SD var en del av.
På frågan om ett svenskt medlemskap var en naturlig följd av en allt djupare integration eller en dramatiskt och oväntad vändning är det god vägledning att läsa vetenskapliga artiklar på ämnet om Sverige och Nato. I flera av dem uttrycks att ett svenskt medlemskap inte är rimligt att förvänta sig inom överskådlig framtid. Det är först när man ser tillbaka med känt resultat som man kan se ett mönster och möjliga förklaringar till hur förhållandevis smidig den interna svenska processen var efter februari 2022.